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La période de transition (1972-1975) avec l’institution des Fokonolona.

La 2^ème République marquée par le centralisme démocratique avec plusieurs niveaux de collectivités hiérarchisés et pyramidaux : Fokontany, Firaisam-pokontany, Fivondronam-pokontany, Faritany.

La 3^ème République, 1^ère partie (1992-1997) avec la constitution de 1992 instituant la décentralisation effective avec trois niveaux de collectivités territoriales décentralisées (Communes, Département, Régions) et la mise en place effective des communes en 1996.

La 3^ème République, 2^ème partie (1998-2002) avec la constitution révisée de 1998, instituant l’autonomie des provinces, et prévoyant comme collectivités territoriales décentralisées les provinces autonomes, les régions, les communes. La mise en place effective des provinces autonomes a débuté en 2001 et s’est arrêtée avec la crise de 2002.

La 3^ème République, 3^ème partie (2004 jusqu’à ce jour) marquée par la mise en place des 22 Régions en 2004 et confirmée par la constitution révisée de 2007 et pour la première fois dans l’histoire du pays la réalisation d’élections régionales le 16 Mars 2008. On note depuis 2007 la volonté d’accorder une plus grande importance aux Fokontany.

Malgré les différents épisodes de la décentralisation, on peut affirmer d’emblée que le résultat final est que Madagascar est encore un pays fortement centralisé.

La situation actuelle de la décentralisation devrait être analysée au sens large du terme, c’est-à-dire au moins sur plusieurs aspects : économique, budgétaire, juridique, politique et historique.

Sur le plan économique, Madagascar a toujours été un pays centralisé ou plutôt polarisé dans la mesure où Antananarivo la capitale reste le pôle économique dominant, concentrant environ 55% du PIB du pays.

A titre d’exemple, les zones franches industrielles qui devraient être naturellement implantées dans la région portuaire de Toamasina, se trouvent en grande majorité dans la capitale Antananarivo ou aux alentours. La tendance pourrait évoluer prochainement avec le développement de nouveaux pôles tirés par les investissements dans le secteur minier (Fort-Dauphin, Moramanga, Toamasina) et le secteur tourisme (Nosy Be) ou l’agro-industrie (Antsirabe).

Sur le plan budgétaire, l’administration collecte 98% des recettes totales en 2003 et celles-ci sont concentrées à au moins 80% à Antananarivo et à ToamasinaDu côté des dépenses, les dépenses de l’administration représenteraient 93% des dépenses totales. Les dépenses sont plus déconcentrées notamment pour les secteurs de l’Education et de la Santé. Les dépenses des collectivités (les communes essentiellement) représentent seulement 7% dont une grande partie est celles des communes urbaines. Cela fait de Madagascar un des pays les plus centralisés au monde sur le plan budgétaire.

Sur le plan politique, la légitimité du pouvoir politique vient souvent de l’élection du Président de la République au suffrage universel ou encore d’un mouvement populaire commencé dans la capitale, et il s’ensuit un système politique unipolaire dominé par un seul parti (PSD, puis AREMA, puis UNDD/Hery Velona, et puis TIM). Les élections législatives ou territoriales sont gagnées en majorité par le parti au pouvoir. Ainsi les maires et les élus locaux n’ont souvent pas de légitimité propre mais tirent leur légitimité de leur appartenance au parti au pouvoir. On peut conclure que la légitimité du pouvoir politique n’a jamais été décentralisée.

Ainsi, nous pouvons conclure que Madagascar est un pays centralisé aussi bien sur le plan économique, budgétaire et politique et historiquement, cela a commencé au cours du 19ème siècle avec les conquêtes militaires de la monarchie merina et cela a continué à être renforcé au cours de la colonisation même si les élites et la classe dirigeante ont souvent changé, sans avoir bouleversé le caractère dominant du pôle d’Antananarivo aussi bien sur le plan économique, que administratif.

Contrairement à beaucoup de pays qui sont partis d’une situation centralisée qui ont pourtant fait des grandes avancées en matière de décentralisation notamment budgétaire en quelques décennies, les efforts de décentralisation à Madagascar n’ont pas eu les mêmes résultats et l’explication pourrait être que l’on n’a pas traité la décentralisation dans toutes ses dimensions (économique, budgétaire, politique), et que nous n’avons eu les mêmes conditions économiques (multipolarité) et politiques (tradition multipartite, opposition forte) que les pays qui ont réussi leurs décentralisations.

La décentralisation sous la 1^ère République avait avant tout pour objectif de rendre plus efficace l’exécution du plan et la prestation de services publics, en exploitant l’avantage d’information disposée au niveau local, ainsi que l’existence de ressources humaines locales. Les préfectures se sont vite révélées comme le niveau idéal de planification régionale. Les collectivités (les communes et les provinces) étaient fortement encadré par l’Etat et leurs initiatives étaient soumises à un contrôle à priori. Le contexte de l’époque était caractérisé par une forte capacité de l’administration fiscale de proximité à collecter des impôts (impôts per capita) et les communes bénéficiaient des ristournes et des centimes additionnels qui constituaient environ 2/3 des recettes communales, et seulement 1/3 provenaient des transferts, alors que pour les communes actuelles, les transferts représentent 4/5 (80%) des recettes des communes rurales. On peut conclure que la décentralisation de la première république traitait principalement l’aspect exécution du plan et du budget : une centralisation des décisions et réflexions politiques et une décentralisation maximale des exécutions à la base.

L’institution des Fokonolona pendant la période de transition de 1972 à 1975 a mis la question de la légitimité du pouvoir politique au cœur des réformes, puisque la légitimité viendrait cette fois-ci de la base même, et d’autant plus que le fokonolona ou la communauté villageoise de base est bien ancré dans la tradition historique et culturelle malgache. On peut citer parmi ces valeurs culturelles le « Teny iarana » ou littéralement la concertation et le dialogue. Sans doute le caractère révolutionnaire et déstabilisant des rapports dominants existants, ont conduit à sa dilution en 1975 avec la mise en place de la 2^ème République avec le centralisme démocratique qui institue une hiérarchie entre les collectivités avec les élus des collectivités comme représentant de l’Etat. Il en résultait un affaiblissement des capacités de l’Etat et notamment de l’administration fiscale. Paradoxalement, la 2^ème République reconnaissait le principe de subsidiarité seulement appliqué au Fokonolona, et le principe du centralisme démocratique pour les niveaux supérieurs. On peut ainsi conclure que la période de transition de 1972 à 1975 avec l’institution des Fokonolona et la 2^ème république a eu pour acquis de mettre au cœur des réformes la question de l’exercice de la participation citoyenne mais elle a été vite limitée au niveau local et ne pouvait monter aux niveaux supérieurs.

La 3^ème République, 1^ère partie, a renoué avec le principe de subsidiarité reconnu à tous les niveaux avec des compétences bien définies des collectivités mais cette fois-ci en accordant plus d’autonomie aux collectivités avec les contrôles de légalité à postériori, mais avec une administration territoriale et une autorité de l’Etat à reconstruire, d’où la remise en place des préfets et sous-préfets, et les services techniques déconcentrés se renforçant au niveau des Fivondronana (actuel District) et une faible capacité des services fiscaux décentralisées. Elle a abouti à la mise en place effective des communes en 1996. La liberté politique qui existait au cours de cette période d’apprentissage de la démocratie, ainsi que le système parlementaire qui domina la vie politique aurait pu constituer davantage une chance historique pour faire avancer davantage la décentralisation. Beaucoup de maires indépendants ou provenant de partis d’opposition ont été élus au cours de cette période, ainsi on a pu voir une légitimité des maires acquise au niveau locale. On peut ainsi conclure que la 3^ème République a eu pour principal acquis la reconnaissance du principe de subsidiarité, la mise en place effective des communes et le commencement d’une acquisition de légitimité (ou encore de redevabilité) et de participation citoyenne au niveau local.

La 3^ème République, 2^ème partie, a institué l’autonomie des provinces. Le système permettait de conférer aux provinces autonomes, dans le cadre de la conférence interprovinciale qui n’a jamais eu lieu, de larges pouvoirs qui apparenterait davantage le système au fédéralisme. Le système est en fait une sorte de recentralisation des pouvoirs mais cette fois au niveau des provinces. Toutefois, le système des provinces autonomes n’a connu qu’un début d’expérimentation en 2001 avec quelques cafouillages concernant les compétences des services techniques déconcentrés et celles des commissariats généraux. L’expérience s’est terminée avec la crise de 2002. Bien que menacé par la mise sous tutelle par les provinces dans le cadre des lois statutaires provinciales et n’ayant pas l’autonomie reconnue par la constitution, les communes ont continué à renforcer leur capacité et démontrer une plus grande efficacité que les services fiscaux ou services déconcentrés à mieux collecter les recettes et à faire des prestations de services locaux plus efficaces. C’est le cas particulièrement des communes urbaines avec l’appui de bailleurs de fonds qui ont acquis une grande autonomie en terme budgétaire avec moins de 30% de transfert et on a même vu l’émergence d’une nouvelle source de légitimité politique à partir des grandes communes urbaines. Toutefois, les compétences des communes reconnues par les normes internationales, notamment concernant l’éducation primaire et la santé de base ne sont pas encore toutes transférées.

La 3ème République, 3ème partie a vu la mise en place effective des Régions, du moins dans sa version déconcentrée, qui s’est vite imposé comme le cadre idoine de planification régionale. Dès leur mise en place, les Régions ont élaboré leur Programme Régional de Développement. Du fait de la nomination actuelle des chefs de Région par le gouvernement et de son caractère à la fois déconcentré et décentralisé, l’esprit rejoint la mise en place des préfectures pendant la première république.

En résumé, au cours des douze dernières années (1996 à 2008), soit trois mandats, seules les communes sont les collectivités territoriales décentralisées réellement opérationnelles et ayant acquis progressivement une certaine capacité et une certaine légitimité ou redevabilité . Le progrès a été plus grand pour les communes urbaines qui sont maintenant les vrais moteurs de la décentralisation et qui réclament davantage d’autonomie et de transfert de compétence. En fait, si les différents groupes ethniques ont des positions politiques diverses concernant la question de la décentralisation et plus exactement par rapport à la question du fédéralisme, la poussée de la décentralisation est venue des grandes villes urbaines, et paradoxalement, c’est dans la ville d’Antananarivo où la tendance politique fédéraliste est la plus minoritaire que la décentralisation est arrivée à un stade avancé.

Les communes sont actuellement le niveau approprié de prestations de services de proximité (Education de base, santé de base, ramassage des ordures et assainissement, accès à l’eau potable, pistes rurales, sécurité, administratif et état-civil, etc.). Les communes sont aussi le cadre approprié de mobilisation des ressources locales et notamment les ressources financières (impôt foncier, impôt foncier sur le bâti, les redevances d’utilisation, etc.) et ont démontré une plus grande efficacité que les services déconcentrés. Les communes devraient être le cadre d’une légitimité ou encore de redevabilité au niveau local, et être ainsi le cadre de mise en œuvre de contrôle horizontal, par les conseils communaux et par la participation citoyenne active de la société civile dans l’amélioration des prestations de services. On a vu ces derniers temps des initiatives souvent appuyés par les partenaires techniques et financiers pour appuyer la redevabilité au niveau des communes (élaboration participative des Plans communaux de développement, budget participatif, les Citizen Score Card, etc.). Il y a lieu de noter le constat que le FID a tiré de ses expériences en matière d’appui aux communes « plus un maire avait une légitimité au niveau local, plus la chance de réussite des projets ou appuis était augmentée ».

Toutefois, jusqu’ici les communes n’exercent pas encore totalement les compétences qui devraient revenir aux communes selon le principe de subsidiarité, ainsi les compétences sur l’éducation primaire et la santé de base ne sont pas clairement explicitées dans la loi 94-007. Beaucoup de ces compétences sont encore exercées par les services techniques décentralisés implantés au niveau des fivondronana (actuellement les districts) ou encore les Délégués Administratif d’Arrondissement, qui se trouvent être les postes avancés de l’administration. Pourtant, le transfert des budgets de personnel aux communes pour la santé de base et l’éducation primaire améliorerait la disponibilité d’instituteur ou de personnel médical au niveau des communes rurales reculées, car souvent les fonctionnaires payés sur le budget de l’Etat refusent les affectations dans les zones rurales reculées et l’Etat n’arrive pas à appliquer son système disciplinaire.

Le nouveau régime issu de la crise de 2002 a arrêté le processus d’autonomisation des provinces, qui contenait le risque potentiel de recentralisation des pouvoirs au niveau des provinces au détriment des pouvoirs acquis des communes, avec les lois statutaires des provinces. C’était ainsi une occasion historique de relancer davantage le processus de décentralisation en tant que reconnaissance du principe de subsidiarité appliqué à tous les niveaux.

L’accent a été davantage mis sur la mise en place des régions qui sont à la fois collectivités décentralisées et circonscriptions administratives depuis 2004 et on a surtout constaté un mouvement de déconcentration de l’administration avec la mise sous l’autorité du Chef de région des services techniques déconcentrés et la création dans beaucoup de ministères de directions régionales (santé, éducation, agriculture, etc.). Les compétences des régions en tant que collectivités décentralisées sont essentiellement des fonctions de planification régionale et d’aménagement du territoire et de suivi évaluation. En fait le véritable acquis politique en matière de décentralisation jusqu’ici est la mise en place des communes en 1996. Le faible taux de participation et le désintérêt de la population lors des dernières élections régionales du 16 mars 2008 ne plaident pas en faveur d’une grande légitimité ou redevabilité au niveau des régions et renforcent son caractère déconcentré.

Le rôle des régions énoncé dans l’article 13 de la loi 2004-001 sur les régions en tant harmonisant et coordonnant le développement des Communes présente des risques de mauvaise interprétation et constitue un risque de recentralisation des pouvoirs au niveau des régions et une mise sous tutelle déguisée des communes, d’autant plus que les Régions sont renforcés à partir de la présence dans les districts par les chefs de district et les services déconcentrés qui assurent encore une bonne partie des compétences des communes.

La prédominance des services déconcentrés (chef de district, services techniques déconcentrés) au niveau des districts et leur présence au niveau même des fokontany est un des principaux blocages de la décentralisation au niveau des communes. Il n’y a pas eu de bond spectaculaire en matière de transfert de compétence et de décentralisation budgétaire, les transferts ont augmenté mais pas de manière spectaculaire et le Fonds de Développement Local prévu dès 2006 tarde à être mis en place. En fait, les services déconcentrés n’ont pas encore jusqu’ici joué un rôle de facilitateur, de conseiller/coach et de contrôle à posteriori pour l’autonomisation des communes, et les différents visas nécessaires dans les chaînes de dépenses ou de recettesconstituent autant d’obstacles pour les initiatives des communes dont les maires ont une forte légitimité et une forte volonté.

En fait, le rôle de coordination et d’harmonisation des communes par les Régions devrait être interprété et concrétisé par des passations de contrats librement consentis entre les régions et les communes pour la réalisation des programmes régionaux de développement en confiant aux communes davantage de compétences aux communes même en dehors de ceux prévus par la loi 2004-007. Ces contrats devraient être assortis d’indicateurs de résultat et de transfert de moyens financiers suivant la performance. Les services déconcentrés devraient se convertir davantage en facilitateur, de conseiller, de contrôleur et évaluateur à posteriori.

Les interventions des bailleurs de fonds à travers leurs projets et financements (FID, ACCOR, PSDR, etc.) n’ont pas toujours contribué (avec des nuances suivant le temps et suivant chaque bailleur) au renforcement des capacités des communes et à la maîtrise d’ouvrage communale en multipliant les différents instruments de financement et n’a pas favorisé l’alignement, l’appropriation et l’harmonisation des aides sur les priorités réelles de développement communal conformément à l’esprit de la Déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide au développement. On a même vu la multiplication des PCD dans une même commune suivant chaque type de bailleurs de fonds (L’éducation est prioritaire pour le projet qui s’occupe d’éducation, l’accès à l’eau potable devient prioritaire pour le projet qui s’occupe d’eau potable, etc.). Les approches ont évolué depuis, et on s’achemine, notamment dans le cadre de la mise en place du FDL vers l’utilisation de l’instrument de l’aide budgétaire direct aux communes qui est le stade suprême de l’alignement, de l’appropriation et l’Harmonisation (AAH), avec une forte composante « renforcement de capacité » à travers les CAC (centres d’appui aux communes).

Toutefois, les bailleurs ont toujours abordé la question de la décentralisation sous l’angle de la décentralisation budgétaire et de l’efficacité de l’aide au développement et d’amélioration des prestations de services et n’ont pas abordé la question de la légitimité politique, ce qui n’est pas bien sûr leur rôle. Toutefois, on note le développement d’initiatives tendant à accroitre la redevabilité sociale et appuyées par des bailleurs de fonds. C’est le cas des initiatives de budget participatif, de suivi participatif du budget, la participation des usagers à l’amélioration des services publics (Citizen Report Card, Citizen Score Community).

La question des fokontany a souvent été un sujet de discorde entre les communes et les l’administration déconcentrée. Elle est actuellement au centre de l’actualité dans le cadre de la Commune Urbaine d’Antananarivo, où c’est le Préfet de police qui nomme les chefs de Fokontany. En 2003, les chefs de fokontany étaient nommés directement par le sous-préfet et actuellement on a un système hybride où c’est l’assemblée des fokontany qui élisent 5 membres, le maire en choisit 3, et c’est le chef de district qui le nomme et de fait, ils sont rattachés à la hiérarchie déconcentrée.

Le Fokontany ou le Fokonolona a toujours été reconnu comme l’organisation de base la société malgache. Ainsi, par exemple, la politique de l’environnement leur reconnait un rôle important dans la gestion des ressources renouvelables (GELOSE). Mais cette reconnaissance ne confère pas toujours au fokontany et fokonolona un statut de collectivité décentralisé (sauf pendant la deuxième république).

Le renforcement des fokontany est une bonne approche car c’est un niveau qui permet la prestation efficace d’un certain nombre de services de proximité, comme l’état-civil, l’hygiène, l’assainissement et la sécurité. Ils assurent en outre un rôle important en matière de fiscalité locale, et peuvent collecter à leur niveau un certain nombre de recettes. Cependant les fokontany ne peuvent constituer un niveau viable de collectivité décentralisée (avec un organe délibérant et un organe exécutif) du fait de l’absence actuelle de capacité et du fait qu’on ne peut y faire des économies d’échelle (par exemple pour la gestion des occupations de sol). Et surtout, le détachement des fokontany des communes, soit en leur donnant un statut de collectivité décentralisée, soit en les rattachant à la hiérarchie de l’administration déconcentrée remettrait en cause les avancées de la décentralisation sur les communes qui deviendraient des coquilles vides dépourvues d’autorité au niveau local et d’instruments efficace de collecte de certaines recettes. En fait, les communes doivent aussi appliquer et apprendre à leur niveau la décentralisation en appliquant le principe de subsidiarité qui devrait être interprété au sens large comme la reconnaissance du rôle de la société civile et des associations, du rôle du secteur privé, du rôle de la famille nucléaire et élargie, etc.

Par ailleurs, les fokontany constituent un cadre de dialogue entre l’administration communale et les habitants pour améliorer les prestations de services et renforcer la redevabilité sociale.

L’accent mis sur la décentralisation depuis 2002 a été une alternative à la politique d’autonomisation des provinces initié par le précédent régime. Le processus n’a pas eu la même avancée comme la création des communes en 1996. Mais on a surtout observé un mouvement de déconcentration au niveau des régions, ce qui est déjà un acquis.

Il est important pour le succès de la décentralisation pour les années à venir :

. de continuer à renforcer les communes en leur transférant davantage de compétences et en leur accordant davantage de moyens financiers. Ceci pourrait se faire dans manière progressif et évolutif par la passation de contrat entre l’Etat les communes, assortis d’indicateurs et d’allocation de financement suivant la performance.

. de s’assurer que les Régions ne deviennent pas un cadre de recentralisation des pouvoirs comme le risque existait au moment de l’instauration de l’autonomie des provinces. Le rôle de coordination et d’harmonisation devrait être concrétisé par des contrats librement consentis entre les régions et les communes pour la réalisation du programme régional de développement.

. de procéder à la conversion des services techniques décentralisés en un rôle de facilitateur, de conseil, et de contrôle à postériori. A terme, on peut envisager le regroupement des services techniques décentralisés, dans le cadre des CAC (Centre d’appui aux communes).

. de prendre en compte la dimension de légitimité politique et de redevabilité sociale au niveau des communes et des régions.

On peut envisager dans le long terme, et en anticipant sur les futures alternances politiques, la mise en place d’un système de régions autonomes, qui se trouvera facilité par le mouvement actuel de déconcentration au niveau des régions et qui s’apparenterait davantage à un système fédéral avec un gouvernement fédéral et un gouvernement régional. Ce scenario pourrait être rendu possible avec le développement de nouveaux pôles économiques avec une revendication de plus en plus grande des élites régionales de bénéficier davantage des dividendes des ressources naturelles. Si ce scenario survient, il est important de préserver l’autonomie des communes qui se trouve être le niveau viable et plus efficace de prestations locales de services et d’exercice locale de la légitimité politique et de la redevabilité des élus envers les citoyens.